美国参与《服务贸易总协定（GATS）》教育服务贸易谈判的主要考虑及策略
随着经济的全球化，国际高等教育服务不断增长，并因此出现了传统教育服务之外的三种新趋势，即新的高等教育提供者；新的教育提供方式，如通过互联网、无线电和电视等模式提供的远程教育；新的教育服务活动，如教育辅助服务，考试服务，为学生交流项目提供的服务，以及出国留学中介服务等。目前全球高等教育市场总值为300多亿美元，有150多万学生出国留学。
在关于贸易自由化后果的讨论中，或是在建立地区性贸易协定时，高等教育服务通常被忽视，甚至世贸组织服务贸易谈判初期也忽视了这一问题。但是，高等教育界的有识之士越来越清楚地认识到服务贸易总协定（General Agreement on Trade in Services, 简称GATS）必定会对高等教育产生影响。同时，信息和通讯技术的不断改善以及高等教育领域不断加剧的竞争都会对高等教育服务产生极大的影响。因此，很有必要对GATS教育服务贸易谈判的情况及其对高等教育的影响进行深入研究，从而掌握谈判的实质，认清其对我国高等教育发展的影响，制定相应的对策，为我国在谈判中赢得主动。本文正是基于这一目的而撰写的。
一、WTO教育服务贸易谈判简介
1．GATS谈判的时间表及进程
1995年世界贸易组织正式成立，按照其章程，服务贸易总协定谈判于2000年1月1日正式启动。
2001年3月，WTO各成员就本回合谈判的准则达成共识，主要内容为：确立政府进行管制的权力；重申了对发展中国家和最不发达国家的灵活性原则；确定谈判的主要形式为要求－报价过程，即每个WTO成员国向贸易伙伴提出请求，要求其或对某一新领域作出承诺，或要求对方取消某一壁垒，或要求取消最惠国豁免，其他成员可针对其要求作出回应，如此反复，直至达成最后协议。
2002年12月，WTO部长级会议在多哈举行。会议确定了谈判时间表，包括提交针对具体承诺的初始请求书的最后期限（2002年6月30日）；提交针对具体承诺回应书的最后期限（2003年3月31日）；收集整理所有与GATS相关的议题（2003年9月世界贸易组织坎昆会议期间）；谈判结束的最后期限（2005年1月1日）。
2003年9月，世贸组织部长级会议在坎昆召开。由于会议在农产品及“新加坡议题”上没有取得进展，因此会议没能取得预期的结果。按照目前情况，2005年1月1日前结束本回合谈判可能性不大，最后期限很可能要延长。
2．GATS教育服务贸易的提供模式分类
GATS协议中将服务贸易的提供模式分为四类，即跨境交付、境外消费、商业存在和自然人存在。表1总结了四类提供模式以及它们在教育领域的具体含义。
表1 服务贸易的提供模式
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GATS规定的提供模式 |
含义 |
高等教育领域的例子 |
市场容量
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1．跨境交付 |
－提供的服务跨越国界（并不需要消费者的事实跨国移动） |
－远程教育
－网上教育
－虚拟大学 |
－目前市场尚小
－随着信息通讯技术特别是互联网技术的使用，市场潜力巨大 |
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2．境外消费 |
－所提供的服务需要消费者到提供者所在国 |
－出国留学 |
－目前占全球教育服务市场最大的份额 |
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3．商业存在
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－服务提供者在他国设立或提供商业设施以提供服务 |
－境外分校或卫星校园
－合作伙伴关系
－与当地教育机构间的特许经营合作 |
－越来越引起关注，未来增长潜力强劲
－由于涉及对外国投资的管制，这一方式引起的争论最多 |
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4．自然人流动 |
－个人短期前往他国提供服务 |
－去国外工作的教授、教师和研究人员 |
－由于鼓励专业人士的自由流动，因此这一市场有很大的潜力 |
3．教育服务分类
根据联合国核心产品目录，世贸组织《服务贸易总协定》将教育服务分成5个领域，即小学教育，中学教育，高等教育，成人教育（包含全日制教育体系之外为成年人提供的教育）和其他教育（含上述领域未涵盖的其他所有教育服务，但不包括与娱乐相关的教育服务）。表2列出了教育服务分类及各类别所包含的教育活动。
表2 教育服务的分类
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教育服务分类 |
各类别所包括的教育活动 |
备注 |
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初等教育（联合国核心商品分类编号CPC 921） |
－ 学前教育和其他小学教育
－不含儿童护理服务 |
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中学教育（CPC 922） |
－普通中学教育
－职业技术中学
－还包括残疾人职业技术服务 |
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高等教育（CPC923） |
－中学后职业技术教育
－其他学位或相当学历高等教育 |
－没有具体说明教育类型（如商务，文科，理科）
－理应包括所有中学后培训及教育 |
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成人教育（CPC924） |
－包括所有非全日制教育体制的成人教育 |
－需进一步澄清 |
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其他教育（CPC929） |
－包括所有未列入上述分类的 其他教育服务
－不包括与娱乐休闲相关的教育服务 |
－需要进一步明确并与其他分类区别开来 －例如，是否包括教育和语言测试服务，招生服务以及质量评估 |
二、美国参与GATS教育服务贸易谈判的过程
1.美国的高等教育服务市场概况
美国高等教育的规模和质量举世闻名，是全球最大的教育服务提供国，每年吸引大批的海外学生来美国求学，仅2002～2003学年美国各类大学就吸引了586，322名海外学生，为美国经济带来相当大的推动。2002/03学年，海外学生学费收入高达71.43亿美元，在美国的生活开支更是高达101.38亿美元，海外学生的配偶和子女对美国经济的贡献净值4.79亿美元。去除美国政府和各学校为学生提供的各种支持，海外学生对美国经济的贡献净值为128.51亿美元，相当于美国2002年服务贸易出口总额（2922亿美元）的4.4%。因此，美国的教育产业是美国服务贸易的重要组成部分。
亚洲国家和地区一直是美国海外学生的主要来源地，主要国家为印度、中国、韩国、日本和我国台湾省。2002/03学年，共有64,757名中国学生在美国求学，占在美外国学生总数的11%，仅次于印度列第二位。而2001/02学年前往中国求学的美国学生总数为3911名从贸易平衡角度看，美国在两国教育服务贸易领域占有绝对的顺差。
2.美国参与GATS教育服务贸易谈判的过程及谈判要点
美国教育理事会（American Council on Education, ACE）与美国高等教育认证理事会（Council for Higher Education Accreditation, CHEA）是代表美国高等教育机构的非政府组织。他们积极主动地参与了GATS关于教育服务贸易的谈判，并与美国贸易代表办公室保持紧密地联系，以便他们能更好地了解高等教育的复杂性，以及美国高等教育界的所想所虑，从而保持美国高等教育的优势，维护高等教育机构的利益。
在本回合谈判第一阶段规定时间内（2000年1月1日至2002年12月31日），共有四个国家提交了谈判建议书。美国于2000年12月提交了谈判建议以及意向，（另外三个提出谈判建议的国家为澳大利亚、日本和新西兰）。
1）美国谈判建议的主要内容
美国的谈判建议强调了国家为了达到国内政策目的，有权对教育服务进行管理；承认政府仍将作为教育服务的重要提供者；声明“教育在很大程度上是一项政府功能，GATS谈判不应使公共教育体制错位”；强调贸易自由化的主要目的是帮助各国通过教育和培训提高知识和技能水平，为公共教育体系提供补充，推动现代知识经济在全球的普及。因此，美国的建议强调了接受国的利益，即帮助他们提高劳动力素质及竞争力。
2）美国对其他世贸组织成员的要求
美国的要求试图增强高等教育、培训服务以及测试服务等领域的市场准入，要求所有145个WTO成员国完全承诺在服务贸易提供模式1、2、3领域（即跨境交付、境外消费和商业存在）提供市场准入和国民待遇。建议明确了各国有权通过政府或非政府手段进行合作，确保高质量的教育。美国还声明不要求其他国家在小学和中学教育领域做出承诺，也不需要对公立教育和补贴做出承诺。美国还在其提出的要求中重申不会谋求扭曲公共教育，而是通过由私人提供的教育和培训项目更新技能和知识。
据非公开透露的消息，美国对多个国家和地区提出了要求，包括台湾，埃及，印度，墨西哥，菲律宾，泰国，萨尔瓦多，土耳其，中国，以色列，日本，南非，希腊，意大利，爱尔兰，西班牙和瑞典，要求上述国家和地区取消部分贸易壁垒，具体内容参见表3。
表3 美国对其他世贸成员国的要求
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美国的要求 |
针对的国家/地区 |
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取消对教育机构主要管理者的国籍要求 |
台湾 |
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取消对本、外双方合资机构所有权的限制 |
埃及、印度、墨西哥、菲律宾、泰国 |
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取消对本外双方建立合资机构的禁令 |
萨尔瓦多 |
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取消外国机构只能教授非本国学生的要求 |
土耳其、意大利 |
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取消外国公司和机构不得通过卫星提供教育服务的禁令。
取消外国教育机构必须与中国大学合作的要求。
取消教育和培训不得以盈利为目的的禁令。 放松外国教育机构在华活动的地域限制。 |
中国 |
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承认经过认证的高等教育机构颁发的学位（包括这些机构的海外分校所颁发的学位）。
有关高等教育和培训的政府审批和认证政策必须保证透明度。 |
以色列、日本 |
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取消对希望在南非从事教育活动的外国大学的繁琐要求，包括不透明的需求测验行为。 |
南非 |
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取消只有希腊大学才能颁发学位的限制 |
希腊 |
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取消对教育机构的数量限制 |
爱尔兰 |
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有关高等教育和培训的政府审批和认证政策必须保证透明度 |
西班牙、瑞典 |
资料来源：奈特，2003（参考了GATS2002年12月26日信息更新）
3）其他成员国对美国的要求
由于各国提出的要求通常都是双边、不对外公开的，因此无法获得准确信息。据未经官方证实的消息，墨西哥、巴西、挪威、新西兰和日本对美国提出了教育服务要求，加拿大和瑞士未对教育提出要求，而欧盟在高等教育领域对美国提出了要求。
4）美国提出的报价
2003年3月，美国公开表示它正在考虑提出报价，内容包括有关高等教育服务的承诺（含培训服务、教育考试服务，但不包括飞行训练指导）及考虑了ACE 和CHEA的意见后做出的若干限制条件。观察家认为，美国对他国提出了很高的要求，但是对美国的报价却设定了明确的限制条件。美国提出的限制条件如下：
● 任何情况下，高等教育机构自身在招生政策、确定学费、课程开发和课程内容等方面的自主权不能够受到干涉。教育和培训机构必须遵守设施所在国的法律要求。
● 联邦和州政府的教育拨款及补贴只能提供给美国学校。奖学金和资助只能提供给美国公民和/或所在州公民。本州学生与非本州学生的学费可以不同。
● 此外，承诺还阐明了：招生政策包括为学生创造平等的机会，承认学分和学位；各州的管理规章同样适用于在该州的机构的设立和运作；合作机构及其专业必须经该地区或专业的认证机构进行认证。
3.美国高等教育界对教育服务贸易谈判的主要担忧
2003年3月，在考虑了美国高等教育界普遍关注的重要议题，如高等教育机构在招生、课程设置和学费政策等方面的自主权、政府对美国高等教育机构的补贴、认证以及其他相关问题之后，美国提出了其服务贸易谈判建议书，其中对美国的报价设定了种种限制。但是，随着时间的推移和谈判进程的深入，谁也无法保证美国所提出的种种限制能够长久延续。美国高等教育界对以下问题非常关注：
1）将教育贸易化
贸易领域的概念框架和价值观念与教育领域大相径庭。如果纯粹将教育贸易化，那就意味着教育只是可以进行交易的一个贸易领域而不是对一个国家社会、文化和经济发展的投资，同时市场是政策制定的决定性因素。因此如果使用贸易术语来描述，国家就是进、出口商，而教育是通过不同的贸易形式来提供。高等教育界对这种纯贸易语言感到非常不安，害怕因此而扭曲教育本来的属性。
2）将高等教育纳入贸易谈判
贸易谈判本质上来说是一个不透明的过程，是国家与国家之间就服务贸易总协定规定的内容进行讨价还价的产物，因此不能排除为了国家的整体利益而牺牲教育的局部利益的可能性。但是在美国，高等教育的管理权限属于州政府而非联邦政府，进行谈判的权利却由美国政府承担，因此高等教育界非常担心将高等教育纳入服务贸易谈判会增强联邦政府在高等教育领域的权力，从而削弱地方政府的作用。同时，多个政府部门参与教育贸易谈判会导致对教育的多头管理和互相牵制，阻碍教育的进一步扩展和有益竞争，使高等教育发展复杂化。
3）GATS谈判对高等教育的长期影响难以预料
由于GATS是一个尚未经受检验的过程，其对高等教育的影响难以预料。尽管美国、加拿大和瑞士等国高教界会同贸易和法律专家对此进行了一定的分析，但目前尚难得出明确的结论。比如奖学金问题，尽管美国现在的报价明确提出在此领域不提供国民待遇，但是这种限制能够延续多久？会不会随着谈判进程的继续而在将来被迫取消？又比如质量保证和认证问题，目前这一工作是由非政府组织承担的，这一体制能否为其他国家接受，认证的职能是否会因GATS谈判的继续而转移给美国教育部？如果是这样，美国高等教育认证机构的自主性及其确定哪些院校需要接受认证的决策过程是否会受到影响？此外，取消贸易壁垒的要求既可以使美国高校更容易进入国外市场，但外国教育服务提供者同样可以进入美国，从而对美国国内的高等教育市场带来冲击。
4）GATS所涵盖内容的模糊性
服务贸易总协定第一条第三款规定，通过政府职权提供的服务、非商业性服务、不与其他供应者形成竞争的服务不包括在服务贸易总协定范围之内。众所周知，美国高等教育领域既有公立教育，又有高度发达的私立教育，因此GATS如何界定公立、私立非赢利以及盈利性教育机构？“不与其它供应者形成竞争”的具体含义是什么？许多公立大学既有政府拨款，又有私人投资，对此如何处理？如果将公立大学排除在外，那么私立非赢利大学是否应该包括？两者是否应该不同对待？这一系列的具体问题在GATS协议中并没有明确界定。
5）对其他国家高等教育的影响
长期以来，美国高校通过与国外高校合作积累了一定的跨国办学经验。多数非赢利高等教育机构投资国际项目，部分高校筹集外部资金以支持国际项目。少数高校通过国际项目盈利。
但对于美国高等教育机构来说，输出教育服务存在风险。大多数发展中国家缺乏有效的质量保证体系以约束外国教育服务提供者，因此他们担心无法保障本国消费者的权益。因此美国必须采取更为有效的措施，杜绝低质文凭制造商。
此外，许多发展中国家认为贸易自由化会对其公立高等教育体制形成威胁。例如，如果外国教育机构在本国设立只需少量投资的专业（如商务和信息技术），本国的公立教育机构只能够开设耗资更大的理工科专业，而且无法用低成本专业来补贴高成本专业。
总之，尽管美国的谈判协议承诺愿意协助其他国家加强教育，培养劳动力，并非每个国家都接受美国的做法。有些国家和地区欢迎外国教育提供者并对其进行监管，但也有些国家（如南非）视其为建设强大的国内教育体制的威胁。
4.对我们的启示
1）突出教育服务贸易在我国服务贸易谈判中的重要地位
我国在签署入世协议时并没有重视教育服务贸易。但是，中国高等教育总规模已经超过美国达到1600多万人，今后的规模还会进一步扩大，教育服务贸易政策的合适与否关系到相当数量的人的利益。教育管理部门理所当然应该加强研究，但其他相关的政府部门也应该对此引起重视。在这一方面，美国已经给我们树立了榜样。美国在服务贸易谈判中大部分承诺的附加条件，正是在充分听取了高等教育界的意见和担忧之后作出的。
2）认真研究美国对中国提出的要求，制定相应的对策
美国对中国提出的要求有（包括明确提出的和未正式公布的）：服务提供模式1、2、3项的市场准入和国民待遇；取消外国公司和机构不得通过卫星提供教育服务的禁令；取消外国教育机构必须与中国大学合作的要求；取消教育和培训不得以盈利为目的的禁令；放松外国教育机构在华活动的地域限制。
以上要求对我国高等教育界意味着什么？对我国高校将造成何种冲击？有哪些益处？例如，如果取消外国公司和机构不得通过卫星提供教育服务的禁令，势必为美国高校向中国公民提供远程教育服务提供了方便。从积极的意义来看，这为我国更好的普及高等教育具有积极的推动作用，可以让我们充分利用国外先进的网络教育技术及管理经验，提高自身的能力。另一方面，我国网络教育目前还不发达，在与国外同行的竞争中处于明显的劣势。取消这一禁令，不仅会对我国远程教育的发展造成一定的负面影响，同时还涉及到国家安全和文化侵略等众多问题。如此等等的问题值得我们认真研究。
3）认真研究教育服务贸易的自由开放对发展中国家的利弊
目前对教育服务贸易持比较积极态度、发挥主要作用的的大多是发达国家，如美国、加拿大（未要求其他国家做出承诺）、瑞士（未对教育服务提要求）、欧盟及其成员国、澳大利亚、日本等，他们拥有丰富的教育服务输出资源，希望从教育服务贸易中获取利益或保护自身利益。发展中国家中，有些认为外国教育提供者能够为本国提供更多的高等及成人教育机会，投资教育基础设施，因而是好事。也有一些国家认为如果让外国人主导本国教育体制和文化并从中渔利，对本国是极大的威胁。
对于发展中国家来说，这一问题的实质在于发展中国家有效参与全球贸易体制的能力。由于富国可以一方面要求穷国取消贸易壁垒，而自己却又能够保留某些领域的贸易壁垒，这种不平等有可能导致富国更富穷国更穷的局面。此外，教育服务贸易为自然人的自由流动创造了条件，从而导致发展中国家人才的大量流失。这对发展中国家来说更是一个严峻的挑战。
4）认真研究教育市场开放对我国社会和文化生活的可能影响
教育对于传承民族文化，保护民族文化特色起着至关重要的影响。教育市场开放必定会对中华文化和社会生活产生影响。我们必须认真加以研究，采取相关对策，以保护中华民族优秀的文化传统。
5）认真研究信息和通讯技术对高等教育未来发展趋势的影响，研究制定相应对策，对外国教育提供者在我国开设的专业、提供服务的领域以及地域等制定必要的法规，使我们能够引进优质教育资源。
6）建立健全客观公正、符合中国国情的质量保证和认证体系。必须认真研究发达国家的质量保证和认证机制，建立健全我国高等教育的相关体制，明确政府应该起的作用，建立和发展非政府组织，从而对外国教育提供者在我国境内从事教育服务的质量进行监控，保护消费者的权益。
7）加强对培训和考试服务内容的研究。培训和考试服务具有相当大的市场容量，而中国又是其中最大的市场之一，美、英、澳等发达国家非常重视这一市场。我们必须认真研究开放的方式、程度，监控的手段及相关法律问题，从而在教育服务贸易谈判中争取主动。
8）加强与美国教育理事会（ACE）、高等教育认证理事会（CHEA）的联系，建立经常性的沟通与磋商机制，了解他们的所思所想，做到知己知彼，确保我们决策的针对性。
附件：参考文献
1.ACE. U.S. Update on GATS: January 2004. 网址：www.acenet.edu.
2. ACE. An Overview of Higher Education and GATS. 网址：www.acenet.edu.
3. Jane Knight. Trade in Higher Education Services: The Implications of GATS.
网址：www.obhe.ac.uk/products/reports/.
4. Remarks by ACE President David Ward at OECD/US Forum on Trade in Educational Services. 网址：www.acenet.edu.
5. WTO. (2000). Communication from the United States. Higher (tertiary) education, adult education, and training. Council for Trade in Services. Document S/CSS/W/23. 网址：http://www.wto.org/english/tratope/serve/spropnewnegse.htm.
6. UNESCO. Globalization and Higher Education: The Implication for NorthSouth Dialogue. 网址：www.unesco.org/education/studyingabroad/highlights/
7. Julia Nielson, OECD. A Quick Guide to the State of Play in the GATS Negotiations. 网址：www.oecd.org/ech/tradepolicy/services
8. Joint Declaration on Higher Education and the General Agreement on Trade in Services. 网址：www.eua.be/eua/
9. Education International. Trade in Educational Services. 网址：www.eiie.org/educ/english/eedtrade
10. http://www.ustr.gov/sectors/services/
11. UNESCO. Trade in Higher Education and GATS Basics. 网址：www.unesco.org/education/studyingabroad/highlights/
12. http://opendoors.iienetwork.org/
拟稿：吕培明 审核：查卫平
驻休斯敦总领馆教育组 2004年4月28日
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